Monténégro

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1 – Constitution et système institutionnel

La République Fédérale de Yougoslavie s’est trouvée réduite en 1991 à deux Etats : la Serbie et le Monténégro qui ont le 14 mars 2002 signé un accord pour former un nouvel Etat : la communauté des Etats de Serbie et Monténégro, dans laquelle les deux parties gardaient une grande autonomie et prévoyaient une séparation éventuelle au bout de trois ans. Effectivement, après référendum, le Monténégro a proclamé son indépendance totale le 3 juin 2006.
L’accord d’union de 2002 instituait par ailleurs un certain nombre d’autorités communes : Président de la République et assemblée législative (dont le président devait être de nationalité différente de celle du Président de la République), Conseil des Ministres et Cour de Justice. L’armée et la représentation à l’étranger étaient communes.
La nouvelle constitution du Monténégro a été adoptée le 19 octobre 2007. Elle comprend 158 articles dont une partie concerne le pouvoir judiciaire. Ainsi notamment des articles 118 à 129 pour l’organisation judiciaire et 134 à 138 pour le Parquet national. Par ailleurs, un certain nombre d’articles de la Constitution qui ne se trouvent pas dans les dispositions relatives au pouvoir judiciaire énoncent des règles de droit qui s’imposent aux tribunaux et au législateur (Non bis in idem ou publicité des audiences par exemple).
Le parlement n’a qu’une chambre avec 81 sièges en 2006 (il est prévu dans la constitution un député pour 6000 votants). Les députés sont élus au suffrage universel direct pour 4 ans. Ce sont eux qui nomment les membres du gouvernement, le président de la Cour Suprême, le Procureur général et les juges.
Le président de la République est élu au suffrage universel pour 5 ans, il propose un premier Ministre qui doit obtenir l’approbation de l’Assemblée. Il nomme le président et les juges de la cour constitutionnelle.
La Cour Constitutionnelle : Le contrôle de constitutionnalité est de la compétence d’une Cour constitutionnelle (Ustavni sud) qui comprend 7 membres. Elle vérifie la conformité des lois et règlements à la constitution et surveille la régularité des élections. Toute personne peut avoir l’initiative d’engager une procédure devant le Conseil Constitutionnel.
Le Monténégro indépendant est devenu membre de l’organisation des Nations Unies le 28 juin 2006 et du Conseil de l’Europe le 11 mai 2007. Le 15 octobre 2007, le pays a signé un accord de stabilisation et d’association (A.S.A.) avec l’Union Européenne.

2 – Organisation judiciaire

L’ensemble de l’organisation judiciaire a été prévu par une loi de 2002. Elle pose les principes de l’indépendance des juges, du droit au juge, du caractère public des audiences sauf exceptions, d’un délai raisonnable…
L’organisation judiciaire est fondée sur un double degré de juridiction avec une Cour suprême qui, comme aux Etats-Unis, peut statuer une troisième fois dans les cas où se pose une question de principe.
Il existe une seule juridiction administrative.

Tribunaux de base
Le Monténégro comprend 13 tribunaux de première instance (osobni sudovi) et 2 tribunaux de district (vishi sudovi) . La juridiction du fond de droit commun est le tribunal de première instance qui connaît de toutes les demandes civiles et pénales. Les deux tribunaux de district sont en réalité des tribunaux de première instance aux taux de ressort plus élevés et ayant compétence pour connaître de certains appels formés contre les décisions des tribunaux de première instance. Ainsi, en matière pénale, les infractions pour lesquelles les peines encourues sont inférieures ou égales à 10 ans d’emprisonnement sont de la compétence des tribunaux de première instance. Lorsque la peine encourue est supérieure à 10 ans, l’affaire relève de la compétence des tribunaux de district.
Pour le contentieux administratif, il existe une Cour administrative (Upravni sud) mais qui intervient au niveau de l’appel.

Les Tribunaux de commerce
Il existe deux tribunaux de commerce qui ont une compétence pour les litiges entre commerçants, des questions de faillite, de droits d’auteur, de droit maritime et aérien…

Les « high courts »
Il en existe deux. Elles sont compétentes en matière pénale pour les infractions pour lesquelles est encourue une peine d’emprisonnement supérieure à 10 ans et pour un certain nombre d’infractions graves ou portant atteinte à la sécurité de l’Etat comme : provocation à la haine raciale, révélation d’un secret d’Etat, violation de la loi par un juge, association en vue de commettre des actes hostiles, violation de la dignité de la République, trafic de stupéfiants, viols, meurtres… Elles gèrent les procédures d’extradition. Par ailleurs ces Cours ont une compétence d’appel sur les décisions des tribunaux de base.

La cour d’appel
Depuis début 2007, il existe une Cour d’appel et une seule pour tout le pays qui siège à Podgorica et qui connaît en fait, non en droit, des recours formés contre les décisions des tribunaux de district et certaines décisions des tribunaux de première instance. Sa création a soulagé la Cour suprême qui tenait lieu jusque là de deuxième degré de juridiction.

La Cour suprême
En haut de la pyramide siège la Cour Suprême (Verhovni Sud) qui comprend en son sein 13 magistrats. Le travail est réparti entre 4 chambres, civile, pénale, commerciale et administrative qui comprennent 5 membres chacune. C’est le Président de la Cour Suprême qui nomme pour un an les présidents de chambre. Les arrêts importants sont rendus en « Chambres réunies ». La jurisprudence de la Cour Suprême s’impose aux juridictions de première instance. Sa compétence est classique s’agissant de la violation de la loi et non d’un troisième degré de juridiction. Elle est également compétente pour les recours en révision.

3- Les juges

Le recrutement des magistrats
Il y a au Monténégro 253 magistrats du siège. A l’exception du Président de la Cour Suprême, la nomination et la révocation des juges du siège dépend désormais exclusivement du Haut Conseil judiciaire (« Sudski Savjet ») institué par la nouvelle constitution. La collégialité de la décision et la publicité des audiences sont des principes énoncés dans la constitution.
Recrutement et nomination : Les magistrats professionnels sont recrutés sur concours (« pravosudni ispit ») organisés par le ministère de la justice selon une périodicité qui est fonction des besoins de l’institution. Pour se présenter, il faut être titulaire de l’examen du barreau et avoir eu 6 ans d’activités dans un domaine juridique. Il existe également des jurés populaires qui siègent en matière pénale (cf.infra).
La discipline
Les juges bénéficient d’une immunité de principe au terme de la constitution dans le cadre de leur fonction (art.122 de la Constitution). Toute poursuite pénale dans ce cadre doit être approuvée par le Conseil judiciaire.
Les juges peuvent faire l’objet de sanctions disciplinaires (réprimande, baisse de salaire jusqu’à 20%) pour négligence dans le travail (retards, le fait de ne pas traiter les affaires dans l’ordre de leur arrivée. Les procédures disciplinaires sont menées par le comité de discipline du Conseil Judiciaire (trois membres de celui-ci), qui rend des décisions susceptibles d’appel. Dans ce cas, le Ministre de la justice ne peut pas prendre part au vote.
Les juges siègent jusqu’à l’âge de 70 ans, ils bénéficient d’un principe d’inamovibilité (article 103 de la constitution) et ils ne peuvent être révoqués que pour faute grave (prévue par la constitution) après une procédure initiée par leur chef de Cour ou par trois membres du Conseil Judiciaire.
Un juge ne peut pas être député ou se livrer à une activité publique ou une autre activité professionnelle (art.123 de la Constitution).

Composition du Haut Conseil judiciaire : il est présidé par le Président de la Cour suprême et comprend 9 autres membres . Aux termes des articles 125 et 128 de la Constitution, il est compétent pour la nomination des juges, leur révocation et la discipline. Il nomme également les présidents de juridictions.
Cependant, les dotations budgétaires nécessaires au bon fonctionnement du secrétariat général du Haut Conseil sont insuffisantes. En 2012, 50.000 euros ont été attribués sur les 2 millions qui avaient été demandés auprès du bureau des finances au Conseil.

La formation
Il existe depuis 2000 un Centre de Formation judiciaire autonome en charge de la formation continue des magistrats du siège (et du Parquet depuis janvier 2007). C’est le Centre qui organise la formation initiale et aura pour charge d’organiser les concours d’accès et de sortie selon des modalités assez complexes pour l’heure. Il dépend désormais budgétairement du Ministère de la justice. Il offre des sessions de formation ouvertes à tous les juges professionnels ou non mais qui n’ont aucun caractère obligatoire. Il est envisagé d’obliger les juges à se former régulièrement notamment dans des périodes de grand changement législatif.
Il n’existe, en revanche, aucune autre école ou centre de formation pour les autres métiers du droit.

Le parquet
A la tête du Parquet se trouve le Procureur national nommé par le Parlement pour 5 ans dont le statut est organisé aux articles 134 à 138 de la Constitution. La séparation avec le siège est apparemment stricte. Le Parquet est représenté auprès de chaque juridiction judiciaire. Il comprend 83 magistrats et compte à sa tête un Procureur général dont le pouvoir hiérarchique est total. Cinq magistrats du Parquet sont spécialisés en matière de crime organisé soit deux par tribunal de district qui dépendent du Procureur « spécial » placé auprès du procureur d’Etat.
En ce qui concerne les nominations, révocations et instances disciplinaires, il existe un Conseil Supérieur du Parquet qui doit être saisi par le Procureur général. Ce Conseil est composé de 10 personnes soit 6 membres du Parquet, 1 professeur de droit, 1 avocat, le Ministre de la justice et 1 juriste “renommé” .A priori, l’existence de ce Conseil n’est pas remise en cause par la nouvelle constitution. Une loi du 27 juin 2008 est venue préciser ses fonctions, ainsi que les fonctions du procureur national.
Depuis sa création, 13 magistrats du Parquet auraient été révoqués. Le fondement de la déontologie parquetière est un document intitulé « Code de déontologie des magistrats et employés du Ministère public » (sic). Les magistrats du Parquet bénéficient d’une immunité fonctionnelle dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions pour toutes les décisions prises et l’expression de leurs opinions.

4 – La procédure pénale

Le système des poursuites est fondé sur le principe de légalité. Un nouveau code de procédure pénale est en cours de rédaction.

Une nouvelle loi sur l’aide juridictionnelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2012.

Auprès de chaque tribunal de première instance et de chacun des deux tribunaux de district siège un Parquet qui dépend directement du Procureur national. Il s’y trouve également des juges d’instruction. En effet, la procédure pénale actuelle ressemble fortement à la procédure française avec un juge d’instruction saisi par le Parquet qui mène l’enquête.
La réforme en cours de la procédure pénale prévoit cependant qu’à moyen terme, les pouvoirs de direction d’enquête seront transférés au Parquet, le juge d’instruction (« sudia istrajitel ») restant compétent pour statuer sur les demandes de placement en détention provisoire, les autorisations de perquisition et d’écoutes téléphoniques, les interpellations et sur le renvoi du dossier devant la juridiction de jugement. Concrètement, le Parquet mènera les auditions et dirigera la police judiciaire dans ce cadre.
La police est en phase de restructuration, mais manque de spécialistes, notamment en lmangues étrangères. Un Code de déontologie de la police a été élaboré.
En matière pénale, les juridictions de jugement font l’objet d’un échevinage et leur composition est fonction de la peine encourue : 1 juge professionnel et 2 jurés lorsque la peine encourue est inférieure ou égale à 15 ans d’emprisonnement, 2 juges professionnels et 3 jurés si la peine est supérieure à 15 ans.

4 – Justice des mineurs

L’âge de la majorité est fixé à 18 ans.
Les mineurs ne peuvent être détenus plus de 60 jours. Normalement ils devraient être détenus dans des locaux séparés mais ce n’est habituellement pas le cas faute de structure particulière.
Il existe des procédures spéciales pour les mineurs et les assesseurs doivent être des personnes sélectionnées pour leur expérience dans le domaine de la jeunesse et qui bénéficient d’une formation spécifique.

5 – Application des peines et système pénitentiaire

L’administration des prisons ne relève pas du Ministère de la Justice mais d’une institution distincte : “l’administration pour l’exécution des sanctions pénales”. Les règles relatives à la détention sont contenues dans le code pénal et le code de procédure pénale.
Les conditions de détention insuffisantes au regard des droits de l’homme et surtout une surpopulation importante (150% de taux d’occupation) restent un problème majeur de l’administration des prisons.

6 – Appréciation sur la réalité de l’Etat de droit

La constitution du Monténégro comporte de nombreuses dispositions sur les droits fondamentaux, notamment liberté de pensée et de croyance. En raison de la situation particulière du pays, il existe également des dispositions très précises sur la protection des ethnies, religions et langues minoritaires. La prohibition de la torture et des traitements inhumains et dégradants est rappelée.

Depuis 2002, le Monténégro a fait de nombreuses réformes pour améliorer le fonctionnement de la justice. Il a adopté un nouveau Code Pénal le 19 juin 2002, qui supprime la peine de mort.

Depuis qu’il a obtenu le statut officiel de candidat à l’adhésion à l’Union Européenne le 7 décembre 2010, le pays travaille à la mise en œuvre de plusieurs priorités clefs :la réforme électorale, la réforme de l’administration publique, la consolidation de l’Etat de droit et la réforme judiciaire (notamment la lutte contre les nominations politiques), la lutte contre la corruption, la lutte contre la criminalité organisée, la liberté des médias.
Le parlement a, de plus, adopté 72 lois visant à améliorer le cadre législatif du Monténégro et aligner sa législation sur les standards européens.

De nouvelles dispositions ont été également prévues dans le nouveau code de procédure pénale : la détention dans des locaux de police ne peut excéder 48 heures, les interrogatoires par la police en dehors des inculpations ne peuvent durer plus de 4 heures au-delà desquelles la personne doit être informé des charges pesant contre elles et a droit à un avocat.

L’un des problèmes les plus importants soulevés par les organisations de protection des droits de l’homme aujourd’hui au Monténégro est celui de l’impunité des crimes de guerre. Aucune poursuite n’a pu être faite devant le Tribunal pénal international contre des membres monténégrins des armées serbes soupçonnés de crimes contre des musulmans.

Le problème des crimes racistes et de la sous représentation des minorités est également une question récurrente à laquelle l’Etat consacre beaucoup d’importance.
En ce qui concerne la sous représentation des minorités, la réforme électorale à venir prévoit l’élargissement du principe de discrimination positive en permettant à chaque minorité de disposer d’un représentant à partir de seuils plus faibles (0.7% ; 0.4 % pour la minorité croate). Cette réforme pose pourtant deux problèmes majeurs : d’abord, celui de la résistance des minorités « établies » qui disposent déjà de sièges au parlement ; c’est le cas de la minorité d’Albanie (4 sièges). Ensuite, celui de sa constitutionnalité. En effet, il existe une contradiction entre la Constitution, dont l’art. 45 réserve le droit de vote aux seuls citoyens et la loi, qui ouvre le droit de vote aux habitants inscrits sur les listes électorales. Ainsi, non seulement l’Etat se heurte à de grandes difficultés intérieures pour faire adopter cette loi, mais le changement constitutionnel nécessaire étant, par essence coûteux en temps, ne facilite pas les choses.

La corruption reste endémique. Depuis le 1er septembre 2008, les cours supérieures se sont vu attribuer des compétences spéciales pour la poursuite des délits de corruption, de terrorisme et crimes de guerre. Les juges ont vu leurs conditions salariales et de logement améliorées, pour garantir leur indépendance.
Le Monténégro œuvre activement à la lutte contre le crime organisé. Il semblerait pourtant que la justice ne dispose pas, pour l’instant, des outils nécessaires à une telle entreprise. En effet, les parquetiers manquent d’autorité et d’expérience en matière d’enquête de longue durée. Beaucoup d’entre elles tombent même en désuétude lorsque le procureur change de juridiction. Ils ne disposent, en outre, que de très peu d’enquêteurs financiers spécialisés et il n’existe pas de système de spécification des compétences. L’affectation des dossiers aux agents s’effectue uniquement selon leurs disponibilités.

Le Monténégro espère donc pouvoir aussi compter sur l’appui de la France pour sa candidature auprès de l’OTAN.

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